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业主委员会或50%以上业主能否作为原告单独提起行政诉讼

时间:2020-5-19来源:上海律师网 作者: 钟涛律师点击:
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业主委员会或50%以上业主能否作为原告单独提起行政诉讼

 
上海铁路运输法院行政二庭法官
  近年来,在城市中因高压线路、变电站、垃圾处理厂设置引发的行政争议时有发生,争议形式主要表现为相邻小区的业主认为相关的规划许可侵犯其合法权益,进而提起行政诉讼。业主委员会能否单独提起诉讼,曾是此类案件的难点,有司法实践认为起诉属于重大事项,要求业主委员会在获得全体业主三分之二授权的情况下才可以提起行政诉讼。
  2018年2月8日开始施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(下文简称《行诉解释》)第十八条规定,业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为,可以自己的名义提起诉讼。业主委员会不起诉的,专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼。该条规定系首次在司法解释的层面明确不服涉及业主共有利益的行政行为提起行政诉讼时,原告资格的确定规则。什么是“涉及业主共有利益的行政行为”?业主委员会的起诉是否仍然需要多数业主的授权?单个业主能否提起行政诉讼?对于该条款,可以从几个方面加以理解。
  一、《行诉解释》规定业主委员会可提起诉讼的条件
  1. 不需要业主共同或者业主大会特别授权
  对于业主委员会与业主大会的关系,我国《物业管理条例》和《物权法》均有所涉及,认为“业主委员会是业主大会的执行机构”,业主委员会执行业主大会的决定事项,2009年住房城乡建设部印发的《业主大会业主委员会指导规则》则进一步对业主委员会的权限范围作出了明确的规定,赋予业主委员会日常物业管理事务的核心地位。由于业主委员会是业主大会的执行机构,最终法律责任和义务承担者为全体业主,那么根据《行诉解释》规定,业主委员会是当然取得原告主体资格还是应得到全体业主或业主大会的授权?第一种意见认为,应得到全体业主或业主大会的授权。在《物权法》和《物业管理条例》并未修改的情况下,业主委员会仍然是业主大会的执行机构,权利和责任应归于全体业主。业主委员会参与诉讼的依据是诉讼担当。诉讼担当是指本不是权利或者法律关系主体的第三人,对他人的权利或者法律关系有管理权,以当事人的地位,就该法律关系产生的纠纷而形使行政诉讼实施权,判决的效力基于原法律关系的主体。诉讼担当根据其是来源于法律的明确规定,还是原来的权利主体授予,而分为法定的诉讼担当和约定的诉讼担当。业主委员会的成立本质上是民事约定行为,对于业主委员会是否有权起诉,属于民事约定的范畴。提起诉讼属于重大事项,应当反映广大业主的真实意志,因此,业主委员会行使诉讼权利应当有业主大会的授权。授权形式可以是业主大会决定,也可以在物业管理规约中予以明确约定,这样才能够防止业主委员会超越职权、滥用职权,侵害到业主利益。第二种意见则认为,业主委员会不需要全体业主或业主大会授权即具有原告主体资格。《行诉解释》关于业主委员会起诉并未设定需要业主大会授权等条件,即以司法解释的形式明确业主委员会作为“其他组织”的当然诉讼主体资格,这属于法定的诉讼担当,这样理解符合诉讼便利和经济的原则,能及时救济受侵害的业主权益,有利于小区业主诉讼利益的维护,有利于化解群体性矛盾和纠纷。
  我倾向于第二种意见,理由如下:一是从法理看,“独立承担责任”并不是判断一个组织是否具有法律上诉讼主体资格的前提条件。业主委员会背后真正的权利义务主体是全体业主,业主委员会对外行为的法律后果,理应由全体业主来承担。二是从立法本意看,新行政诉讼法以保护公民、法人或其他组织合法权益、解决行政争议为立法宗旨,司法解释的该条规定的目的在于畅通救济渠道,确保有限司法资源的效益最大化,法院施加授权等前提条件缺乏依据,不符合立法本意。三是从业主委员会制度设置看,业主委员会由业主大会会议选举产生,履行业主大会赋予的职责,其成立有严格的程序规定,并依法要到行政机关进行备案,成立目的在于通过制定和遵从共同的契约和规章,进行自主治理和经营,维护全体业主的权益。由依法成立的业主委员会进行起诉符合业主委员会制度设置初衷。四是从审判实践看,针对涉及小区共有利益的纠纷,由业主委员会集中来提起行政诉讼,有利于对群体性、矛盾易激化案件的及时、有效审理和实质性集中化解争议。五是从救济途径看,如果业主委员会的行为违反了法定职责,或超越了业主大会的决议与授权范围而侵害业主法权益的,其行为的后果不得由全体业主承担,而应由有过错的业主或业主委员会委员来承担责任,当事人可以另行通过民事诉讼等途径予以解决。当然,业主也可以召开业主大会,重新成立新的业主委员会。六是从业主自治角度看,由于业主委员会的成立以及业主大会决议均属于民事约定行为,如果业主认为提起行政诉讼需要加以限制的,也可以在管理公约中对提起行政诉讼设置“需要经过业主大会决议授权等”前置条件;若未约定加以限制的,则一般认为具有提起行政诉讼的原告资格。
  2. 业主委员会应当依法成立
  《行诉解释》第十八条规定的业主委员会应认定为法定主体,即应当依据《物权法》、《物业管理条例》、《上海市住宅物业管理规定》等法律法规中关于业主委员会成立的条款依法成立,并经过备案程序取得法定主体资格。若业主委员会选举产生后,尚未进行备案程序的,其对备案或不予备案行为不服提起诉讼的,由于业主委员会成立本质上属于民事自治行为,其本身就是对备案不服而提起诉讼,在这种特殊情形下,应当肯定未经备案的业主委员会具有原告主体资格。其他情形下,业主委员会则需要依法备案后方具有原告资格。
  3. 应为维护业主共有利益而提起诉讼
  业主委员会只能就全体业主的共有利益对外主张权利。业主委员会是代表和维护广大业主的整体利益而不是个别业主权益的组织,不能代表个别业主提起诉讼。因此,在行政行为侵害到小区业主共有利益的情况下方能由业主委员会提起行政诉讼。“共有利益”属于不确定性法律概念,在对其理解和适用上,要结合相关实体法律法规的规定予以认定。如《物权法》第七十条至第七十四条规定了建筑物共有部分、建筑区划内道路、公共场所、公用设施和物业服务用房等属于业主共有,如果行政行为侵害到这些共有部位的权益的,应认为系侵害到业主共有利益,业主委员会有权提起诉讼。又如,《物业管理条例》第十七条第一款规定了管理规约应当对业主的共同利益等作出约定,如果行政行为侵害到管理规约中约定的业主共同利益的,业主委员会也有权提起诉讼。
  二、业主个人原告主体资格的认定
  1. 仅涉及业主共有利益的情况下,业主个人无原告资格
  对于涉及业主共有利益的行政行为,业主委员会或双过半业主具有起诉资格,由此隐含的含义应是,业主个人不具有起诉资格。之前,以上海市的实践看,有不少涉及小区业主共有利益的行政行为是允许业主个人起诉的。比如,针对街道办作出的业主委员会发放备案证行为,法院均是实体审理后作出判决。对此,笔者认为,在原告资格的把握上,在《行诉解释》实施后,应有所变化。如果业主个人因侵犯业主共有利益来起诉撤销备案证的,应认定为不具有原告资格;如果业主为前任业主委员会成员,因改选侵犯其权益为由,起诉请求业主委员会备案证的,基于该业主个人权益的考虑,以及以往上海法院的实践,以认定其具有原告资格为宜。再如,小区维修基金归全体业主共同所有,业主个人起诉请求撤销行政机关审核同意动用住宅维修基金行为的,应该情形下仅涉及小区业主共有利益,故应认定业主个人不具有原告资格。
  2. 个人利益与共有利益竞合的情况下,业主个人具有原告资格
  涉及业主共有利益的行政行为并非在任何情况下,业主个人均不可诉,如果除了涉及业主共有利益外,又专门针对业主个人侵害其权益的,则应赋予业主个人起诉主体资格。如根据《上海市住宅物业管理规定》第十三条、第十四条的规定,物业管理区域符合本规定第十二条第二款所列应当成立业主大会条件之一的,建设单位应当在三十日内向物业所在地的乡、镇人民政府或者街道办事处提出成立业主大会的书面报告,并提供相关材料。建设单位未及时书面报告的,业主可以向乡、镇人民政府或者街道办事处提出成立业主大会的书面要求。乡、镇人民政府或者街道办事处应当在接到建设单位书面报告或者业主书面要求后的六十日内,会同区、县房屋行政管理部门组建业主大会筹备组(以下简称筹备组)。笔者认为,如果业主提出书面要求后,乡、镇政府或街道办未及时成立业主大会筹备组或者业主大会的,业主起诉请求履行法定职责,应当赋予其原告主体资格,因为法律规定了其具有提起书面要求的权利,且是履行法定职责申请的申请人,行政机关不作为,侵害到了法规赋予业主个人的权利,该权利具有个体性。如果对于成立业主大会筹备组的行为不服,提起撤销或确认违法之诉的,业主个人则不具有原告资格,因为该行为是侵害的小区共有利益。再如,在小区公共区域改绿地为凉亭,这涉及到小区共有利益,行政机关认定该建筑不构成违法建筑。如果该凉亭同时影响到了旁边居民的其他合法权益,如通风、采光等相邻权益的,也应当认为,业主个人针对相邻权受损而具有起诉主体资格。又如,小区业主起诉请求相邻地块的建设工程规划许可证,如果提起诉讼的业主与该地块直接相邻,侵犯到其通风、采光等相邻权的,应认为其具有原告资格;若并不直接相邻,而以侵害小区共有利益为由提起诉讼的,则不具有原告主体资格。
  3. 未成立业主委员会情况下的原告主体资格
  对于行政行为涉及到小区业主共有利益,而小区未成立业主委员会的,应如何认定原告资格?对此,笔者认为,单个业主代表不了全体业主的真实共同意志,要提起诉讼应当是大部分业主决定的结果。该种情形和业主委员会不起诉情形下,单过半数业主可起诉并无本质不同。因此,可参照《行诉解释》第十八条第二款关于业主委员会不起诉情形的规定,由专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼。这样才能代表业主的共同意志,权利和义务归属于全体业主。
  三.对于《行诉解释》施行之前已经受理尚未审结的业主个人作为原告案件处理
  司法解释是对现行的法律具体运用过程的细化和解释,在此过程中并没有创造新的法律规范,原法律规范在其生效之前就产生了法律效力。同时,司法解释对某一法律实施的解释,是对某类法律事实性质的认定,以确定其是否符合已生效的法律,是为方便司法机关更好地适用法律,并不对法律的效力产生影响。因此,司法解释对被解释的法律生效以后、该解释施行以前的行为和事件具有溯及力。反之,被解释的法律规定不能溯及的行为和事件,该司法解释亦不能溯及。因此,《行诉解释》作为对新行政诉讼法的全面解释,自2018年2月8日施行,对新行政诉讼法于2015年5月1日实施后的行为和事件具有溯及力。对于新行政诉讼法实施后作出的行政行为,《行诉解释》施行前已经立案、尚未审结的案件,根据《行诉解释》第十八条的规定,业主个人针对仅涉及业主共有利益的行政行为不服提起诉讼的,应当认定为不符合《行诉解释》第十八条的规定,不具有原告主体资格,裁定驳回起诉。
  (本组责编易炜翰)
 

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